DESCRITORES

ACORDO DE GESTÃO – APOIO FINANCEIRO – GESTÃO DIRETA – GESTÃO PARTILHADA – FINANCIAMENTO – INSTRUMENTO DE RECUPERAÇÃO E RESILIÊNCIA DA UNIÃO EUROPEIA – MECANISMO DE RECUPERAÇÃO E RESILIÊNCIA – POLÍTICA DE COESÃO – QUADRO FINANCEIRO PLURIANUAL¹

 

SUMÁRIO

1. Este documento apresenta uma análise comparativa entre os fundos da política de coesão do período de 2021-2027 e o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), a fim de contribuir para os quadros financeiros plurianuais (QFP) pós-2027. O Tribunal examinou as semelhanças e as diferenças entre os dois instrumentos, com particular incidência no quadro global, na governação e nos acordos de gestão.
   
   
2. Em julho de 2020, o Conselho Europeu aprovou o Instrumento de Recuperação da União Europeia (IRUE), um instrumento temporário destinado a atenuar o impacto da pandemia de COVID-19 nos cidadãos e nas empresas e a reforçar a resiliência da UE e dos seus Estados-Membros a choques futuros. O MRR, um mecanismo ao abrigo do qual os Estados-Membros se podem candidatar a subvenções e empréstimos, representa a maior parte das despesas no âmbito do IRUE. Espera-se que os Estados-Membros utilizem o MRR para financiar reformas ligadas mais diretamente às recomendações específicas por país (REP) emitidas no âmbito do Semestre Europeu, mas também investimentos, à imagem da política de coesão. Esta situação pode fazer com que o financiamento global da UE aumente de cerca de 1% para um máximo de 3% do Produto Interno Bruto (PIB) da União nos próximos anos.
   
   
3. O apoio financeiro ao abrigo do MRR é concedido através de subvenções, como na maioria dos programas da política de coesão, e também através de empréstimos que têm de ser reembolsados pelos Estados-Membros. O financiamento da política de coesão é afetado aos Estados-Membros através de um método que tem em conta as disparidades regionais. No entanto, na distribuição do apoio financeiro do MRR, essas disparidades não são tidas em consideração.
   
   
4. O MRR funciona em paralelo com os mecanismos de financiamento da política de coesão da UE, o que permite aos Estados-Membros escolherem financiar os investimentos com recurso ao MRR ou aos fundos da política de coesão. O MRR é executado em regime de gestão direta, enquanto os fundos da política de coesão são executados em regime de gestão partilhada. Assim, a UE e as autoridades dos Estados-Membros têm responsabilidades diferentes em relação a cada fonte de financiamento. Independentemente da modalidade de gestão, em última instância a Comissão é responsável pela execução do orçamento da UE. A estrutura de governação em vários níveis e o princípio de parceria aplicável aos fundos da política de coesão não se aplicam ao MRR. A participação das autoridades locais e regionais, dos parceiros económicos e sociais e das organizações da sociedade civil não é exigida na mesma medida que para os fundos da política de coesão.
   
   
5. O número e a fundamentação dos documentos de programação para os dois instrumentos diferem consideravelmente, tal como os procedimentos de aprovação e avaliação. A coordenação da execução paralela faz parte do exercício de programação de ambos os instrumentos e os Estados-Membros devem assegurar que os dois se complementam em vez de se duplicarem. Durante o período de 2014-2020, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e o Fundo de Coesão disponibilizaram o equivalente a cerca de 10% do investimento público total na UE-27. No atual período de programação, o MRR aumentará ainda mais a percentagem dos investimentos públicos financiados pela União nos Estados-Membros. Nos casos em que esta percentagem já seja elevada, o financiamento adicional do MRR pode exercer uma pressão ainda maior sobre a capacidade dos Estados-Membros de despenderem os fundos ao seu dispor.
   
   
6. Os Estados-Membros devem fornecer à Comissão estimativas de custos relativas às medidas incluídas nos seus planos de recuperação e resiliência (PRR). A Comissão verifica a razoabilidade e plausibilidade destas estimativas ao avaliar os planos, mas os pagamentos do MRR não estão relacionados com estes custos. Este facto tem um impacto significativo na forma como as intervenções são programadas e planeadas nos Estados-Membros, os progressos são acompanhados e comunicados à Comissão e os desembolsos são realizados mediante o cumprimento satisfatório de marcos e metas. Todavia, ainda não é claro até que ponto o financiamento do MRR enquanto tal se baseia mais no desempenho do que os fundos da política de coesão. Os fundos do MRR são também desembolsados sob condições de pagamento mais flexíveis do que a grande maioria das despesas ao abrigo dos fundos da política de coesão.
   
   
7. Os dois instrumentos são também regidos por disposições diferentes no que se refere a acompanhamento, elaboração de relatórios e avaliação. O acompanhamento do MRR baseia-se no cumprimento de marcos e metas, ao passo que, na política de coesão, as informações sobre o desempenho não são tidas em conta para a comunicação de informações financeiras. Em ambos os instrumentos, para efeitos de acompanhamento, a maioria dos indicadores utilizados é específica de cada programa e de cada PRR nacional, não sendo usados indicadores comuns aplicáveis transversalmente. No entanto, não é possível agregar estes indicadores para medir o desempenho ao nível da UE ou fazer comparações entre os diferentes programas da política de coesão e entre estes e os PRR. As avaliações agendadas para ambos os instrumentos em 2024 têm de ser estreitamente coordenadas, também com a análise intercalar da política de coesão em 2025, para a elaboração do quadro da política de coesão pós-2027.
   
   
8. Ao nível da UE, as disposições de controlo e auditoria do MRR centram-se no cumprimento satisfatório de marcos e metas. Para os fundos da política de coesão, os mecanismos de controlo e auditoria ao nível da Comissão e dos Estados-Membros centram-se principalmente na regularidade das despesas efetuadas, quando estas são reembolsadas com base em custos reais. No que diz respeito ao MRR, a Comissão deve assegurar que os interesses financeiros da UE são protegidos com eficácia. Para o efeito, deve receber dos Estados-Membros garantias suficientes de que o MRR é executado em conformidade com a legislação da UE e nacional. Além disso, os Estados-Membros devem recolher dados sobre os destinatários finais dos fundos e uma lista das medidas financiadas para fins de auditoria e controlo.
   
   
9. O presente documento comparativo é uma análise, não uma auditoria. Nos próximos anos, a aplicação simultânea dos programas da política de coesão e do MRR mostrará de que forma as diferenças no quadro regulamentar afetam a execução e os resultados.

¹Descritores elaborados pela equipa de apoio técnico da Revista.

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