SUMÁRIO

A programação plurianual – através dos denominados Quadros Orçamentais de Médio Prazo (QOMP) – constitui um instrumento privilegiado para direcionar as finanças públicas na trajetória da sustentabilidade de longo prazo ao incorporar a perspetiva de médio prazo no orçamento anual, a realização do exercício de revisão da despesa vinculado ao quadro plurianual e o compromisso político com o controlo da despesa num horizonte temporal de médio prazo.

O Tribunal de Contas participou em conjunto com as Instituições Superiores de Controlo (ISC) da Eslováquia, da Finlândia, de França, da Itália, dos Países Baixos e da Suécia numa auditoria paralela sobre a implementação dos quadros orçamentais de médio prazo, à luz da Diretiva 2011/85/UE e das boas práticas internacionais.

Verificaram-se diferenças importantes ao nível dos quadros normativos, das práticas institucionais nacionais e do compromisso político (aspeto que se concluiu ser determinante para a eficácia dos QOMP). Quanto à fixação de limites para a despesa destacam-se algumas caraterísticas específicas de cada país:

• Eslováquia: os limites máximos são estabelecidos por rubricas de despesa no contexto do orçamento anual do Estado.
  
  
• Finlândia: o limite é fixado no início de cada mandato parlamentar de quatro anos e compreende um valor máximo para a despesa em termos agregados; não tem natureza vinculativa, mas existe um compromisso político no sentido do seu cumprimento.
  
  
• França: o QOMP é definido no âmbito das leis de programação das finanças públicas, que incluem não só a trajetória plurianual do saldo global e dos saldos dos subsectores da administração pública, mas também a trajetória para seis limites de despesa como a dos regimes obrigatórios da segurança social.
  
  
• Itália: o QOMP assenta em previsões de despesa para o ano em curso e para os três anos seguintes, as quais não são consideradas como limites vinculativos para a taxa de crescimento da despesa.
  
  
• Países Baixos: o limite global plurianual para a despesa encontra-se dividido em três sublimites, os quais são politicamente vinculativos por serem parte integrante do acordo de coligação governamental de quatro anos.
  
  
• Portugal: o QOMP é classificado como vinculativo flexível porque, embora os limites de despesa sejam vinculativos, são revistos anualmente, no âmbito do processo de aprovação do orçamento do Estado.
  
  
• Suécia: o limite máximo é fixado para a despesa em termos agregados, abrangendo o horizonte de três anos; não há um obstáculo formal à alteração do limite, mas tornou-se prática que o mesmo só seja revisto com a eleição de um novo governo ou perante circunstâncias externas imprevistas.

Em termos de cobertura do QOMP, o limite de despesa cobre cerca de 100% das despesas da administração central em Itália e na Eslováquia; na Finlândia, nos Países Baixos, em Portugal e na Suécia, cobre a maior parte dessa despesa, mas 5-25% permanece fora. Em relação às despesas do conjunto das AP, a cobertura varia de forma mais significativa: em Itália e na Eslováquia é de 100%, em França e nos Países Baixos abrange entre 80% a 90%, em Portugal e na Suécia atinge 55% e na Finlândia aproxima-se de 35%.

Em termos globais, o relatório conclui:

• A regra de fixação de limites para a despesa encontra-se integrada no processo orçamental em todos os países participantes, embora em poucos países a perspetiva plurianual é tão importante como a perspetiva anual, com destaque para a Finlândia, os Países Baixos e a Suécia, com o melhor desempenho; em Portugal, a implementação do QOMP revelou uma fraca autonomização face ao orçamento anual.
  
  
• A natureza não vinculativa dos QOMP ou as revisões anuais dos limites de despesa dificultam a avaliação do seu efetivo cumprimento. A flexibilidade dos QOMP introduz fragilidades na articulação com outros objetivos orçamentais (por exemplo, o objetivo de redução da despesa em 3% em França), mas permite a adaptação a circunstâncias excecionais. Por sua vez, foram assinaladas lacunas na informação e falta de transparência na relação do limite de despesa com outros objetivos (Finlândia, França, Países Baixos, Portugal e Suécia).
  
  
• O aumento inesperado da despesa pública para dar resposta à pandemia de COVID-19 implicou, na maioria dos países participantes, a alteração dos limites fixados, como aconteceu em Portugal; no caso da Finlândia e da França, a regra do limite de despesa foi temporariamente afastada; o enquadramento das circunstâncias excecionais nos QOMP e nos orçamentos anuais suscita um maior debate público.
  
  
• Em virtude dos respetivos quadros normativos, existem diferenças significativas no reporte sobre a relação dos QOMP e as regras orçamentais da UE; a Eslováquia e a Itália relataram uma forte ligação com estas regras, mas na Finlândia e na Suécia o reporte é inexistente; no caso de Portugal, a informação não é divulgada de forma detalhada, o que dificulta a apreciação do alinhamento entre o QOMP e as regras europeias.
  
  
• A informação sobre os sistemas que suportam o QOMP encontra-se disponível em todos os países, permitindo a sua monitorização pelas ISC e Instituições Orçamentais Independentes, mas a sua complexidade reduz a transparência do processo, a acessibilidade por parte dos cidadãos e o debate público.

Em suma, quatro ISC responderam “sim” à questão se o processo de definição dos limites de despesa pública no médio prazo foi eficaz e transparente (ISC da Finlândia, de Itália, dos Países Baixos e da Suécia), enquanto três responderam “parcialmente” (ISC da Eslováquia, de França e de Portugal). Os principais problemas identificados prenderam-se com a transparência do sistema e com a dificuldade em avaliar o cumprimento efetivo dos limites de despesa e objetivos conexos, salientando-se que a eficácia do QOMP está fortemente dependente de práticas institucionais consolidadas e do compromisso político.

 

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