DESCRITORES

CONTRATOS DE GESTÃO / ECONOMIA / EFICÁCIA / EFICIÊNCIA / PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS / SAÚDE / SNS
 

SUMÁRIO

O presente relatório sintetiza as principais conclusões de 4 relatórios de auditorias de resultados aprovados, entre 2014 e 2019, pelo Tribunal de Contas (TdC) relativos às Parcerias Público-Privadas (PPP) dos Hospitais de Cascais, Braga, Vila Franca de Xira e Loures, com foco na vertente da gestão dos 4 estabelecimentos hospitalares. Apresenta ainda informação sobre a execução dos contratos, reportada a setembro de 2020, e resume os desafios atuais e futuros da gestão e acompanhamento destas PPP.

SÍNTESE CONCLUSIVA

O processo de lançamento das PPP hospitalares foi sustentado na avaliação do seu Value for Money, face ao custo comparável da opção de construção e gestão públicas. A vertente da gestão clínica do estabelecimento hospitalar foi determinante na fundamentação da escolha pelas PPP.

1. Entre 2008 e 2010 foram celebradas 4 PPP hospitalares, abrangendo a conceção, construção, financiamento e exploração dos novos hospitais de Cascais, Braga, Vila Franca de Xira e Loures, os três primeiros em substituição de unidades já existentes.
2. No momento da decisão sobre a contratação de cada uma das 4 PPP hospitalares, foram estimadas poupanças que justificaram o recurso ao este regime. A poupança total estimada, para as 4 PPP, ascendeu a € 671M, em resultado de uma poupança de € 716M prevista para a vertente da gestão dos estabelecimentos hospitalares e de uma deseconomia de € - 45M prevista para a construção e gestão dos edifícios. Nesta vertente, apenas se estimavam poupanças no caso da PPP do Hospital de Braga – cf. Quadro 1.

Ao longo do período de execução dos contratos (2009-2019), a produção anualmente contratada pelo Estado a cada um dos parceiros privados ficou, por vezes, aquém da produção realizada, pelo que parte da produção não foi remunerada ou foi remunerada a preços marginais inferiores.

3. A produção de cuidados de saúde no conjunto das 4 PPP Hospitalares, nas principais linhas de atividade [consultas médicas externas, episódios de internamento e ambulatório codificados em Grupos de Diagnósticos Homogéneos (GDH)], foi globalmente superior à contratada.
4. Parte dos cuidados de saúde prestados pelas PPP hospitalares não foi remunerada pelo Estado ou foi remunerada a preços marginais inferiores, em resultado da fixação de produções previstas, para cada ano, que frequentemente ficaram aquém da produção efetiva das unidades hospitalares. Na PPP do Hospital de Braga, cerca de 10% (364 mil) de todas as consultas externas médicas realizadas ao longo da execução do contrato não foram remuneradas. Em 2015, o desvio atingiu 18%.

As PPP hospitalares geraram poupanças para o Estado.

5. Os Relatórios de avaliação da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP), que pretenderam suportar a decisão política sobre a continuidade do recurso ao regime de PPP, no final do período de vigência dos contratos de gestão dos estabelecimentos hospitalares, concluíram pela existência de Value For Money (VfM) em face de uma alternativa de gestão pública, segundo as perspetivas da economia, da eficiência e da eficácia. As poupanças estimadas pela UTAP, resultantes da gestão clínica privada dos Hospitais de Cascais, Braga, Vila Franca de Xira e Loures, atingiram cerca de € 203,3M, no cômputo dos períodos analisados.

As PPP hospitalares foram genericamente mais eficientes do que a média dos hospitais de gestão pública comparáveis e estiveram alinhadas com o desempenho médio do seu grupo de referência quanto aos indicadores de qualidade, eficácia e acesso.

6. Em cada um dos relatórios aprovados, o Tribunal comparou a eficiência económica dos estabelecimentos hospitalares geridos em PPP, face a hospitais comparáveis, de gestão pública, do SNS. Na presente ação atualizaram-se os dados de benchmarking ao triénio 2016-2018, concluindo-se que os hospitais com gestão clínica privada apresentaram, globalmente, indicadores de eficiência económica e operacional superiores à média dos hospitais dos respetivos grupos de benchmarking.
7. Em 2018, as PPP dos Hospitais de Braga (€2.280), de Loures (€2.815) e de Vila Franca de Xira (€2.859) apresentaram os três mais baixos custos operacionais por doente padrão apurados, posição consistentemente ocupada pela PPP de Braga desde 2013.
8. Quanto aos indicadores de qualidade e eficácia dos cuidados de saúde, não se verificaram diferenças substanciais entre os hospitais geridos no modelo PPP e o desempenho médio dos hospitais comparáveis. A exceção é a PPP do Hospital de Cascais, que apresentou sempre melhores resultados do que a média do seu grupo, no período analisado.

A avaliação do desempenho das PPP na componente da gestão hospitalar foi positiva, quer na ótica do Estado, entidade contratante, quer na ótica das avaliações externas independentes por ele promovidas.

9. A avaliação do desempenho das entidades gestoras dos estabelecimentos hospitalares geridos em PPP, efetuada pelas entidades públicas contratantes, segundo as regras contratuais, e tendo em conta um conjunto vasto de indicadores de desempenho, tem sido globalmente positiva.
10. Também a UTAP avaliou positivamente as 4 PPP hospitalares, concluindo pela existência de VfM para o Estado e recomendando "[...] a adoção de um modelo PPP, em detrimento de um cenário de internalização [...]", como solução de continuidade para a gestão clínica destes hospitais.
11. A nível agregado, a avaliação comparada do grupo de 4 hospitais PPP face ao grupo de hospitais não PPP, efetuada pela Entidade Reguladora da Saúde (ERS), resultou numa posição neutral face à “opção PPP”, não encontrando evidências de maiores ou menores valias relativas entre os dois grupos.

Os utentes dos Hospitais geridos em PPP estão protegidos por padrões de qualidade mais exigentes do que os aplicados na monitorização dos hospitais de gestão pública.

12. Os contratos de gestão preveem mecanismos de controlo da qualidade dos serviços prestados, distintivos e de maior exigência face aos aplicados aos hospitais de gestão pública.
13. Destacam-se as matrizes contratuais de avaliação do desempenho, que compreendem universos alargados de indicadores de desempenho de resultado e de serviço, regularmente auditados, que, quando incumpridos, resultam em penalizações financeiras para os parceiros privados. Este mecanismo de incentivos ao bom desempenho das entidades gestoras traduziu-se na aplicação de € 43M de deduções às respetivas remunerações, entre 2009 e 2018.
14. Os contratos de gestão preveem, em fase de cruzeiro, 72 parâmetros de resultados para o Hospital de Braga, 60 para o Hospital de Cascais e 70 para os Hospitais de Loures e de Vila Franca e Xira, embora nem todos tenham sido avaliados, por falta de informação comparativa apurada em hospitais de gestão pública.
15. Adicionalmente, as entidades gestoras estão obrigadas à implementação de sistemas de gestão da qualidade que incluem vertentes como a acreditação anual dos hospitais por entidades internacionais certificadas.

Ocorreram diferenças de interpretação, entre as partes, sobre disposições contratuais, na vertente da gestão do estabelecimento, algumas das quais se mantêm.

16. Algumas das divergências avançaram para procedimentos formais de resolução de litígios, num valor estimado de cerca de € 61M, representando 2,2% das remunerações acumuladas das entidades gestoras dos estabelecimentos.
17. Tomando como referência os valores indicativos referidos pelas entidades públicas contratantes, o valor dos litígios não dirimidos está estimado num montante mínimo de cerca de € 22M.

TRANSFERIR TEXTO INTEGRAL