DESCRITORES
ACOMPANHAMENTO EXECUÇÃO ORÇAMENTAL / ADMINISTRAÇÃO CENTRAL / DÍVIDA / GARANTIAS / IMPACTO COVID-19 / LAY-OFF / MEDIDAS COVID-19 / SEGURANÇA SOCIAL / RESPONSABILIDADES CONTINGENTES
SUMÁRIO
- A resposta do Estado à pandemia da COVID-19 envolveu a intervenção de um número alargado de entidades todos os 18 ministérios e mais de 100 entidades públicas e privadas, com destaque para o Serviço Nacional de Saúde e para os apoios da Segurança Social que beneficiaram mais de 180 mil entidades e que atingem um universo superior a 1,8 milhões de indivíduos cujo reporte de informação ao nível da despesa, da perda de receita e das responsabilidades assumidas é vital quer para a respetiva gestão, quer para o planeamento de novas medidas. As boas práticas sinalizam ser essencial que os governos centrais assumam um papel coordenador e centralizador de informação e que se prevejam, desde logo, mecanismos de controlo e avaliação das políticas implementadas.
- No caso português, essa informação advém em primeira linha do reporte periódico elaborado pelo Ministério das Finanças, na Síntese de Execução Orçamental (SEO). Porém, este reporte no que às medidas COVID diz respeito, e apesar das melhorias verificadas, continua a não ser exaustivo e sem um nível de suporte suficientemente robusto nos sistemas de informação que lhe estão na origem, como se dá conta ao longo deste relatório.
- A apreciação feita cobre o reporte da execução orçamental das medidas COVID até 30 de setembro fornecido pela SEO, dando seguimento a uma primeira apreciação já efetuada em julho1. Pretende-se aferir em que medida a informação sobre o impacto das medidas COVID nas contas públicas se encontra refletida nos sistemas de reporte do Ministério das Finanças e da Segurança Social de forma completa, transparente e permitindo a respetiva monitorização. Inclui ainda uma análise dos efeitos na dívida pública direta do Estado e nas responsabilidades contingentes decorrentes de garantias prestadas.
- O impacto das medidas COVID até setembro reportado na SEO de outubro totaliza 2 801 M€, sendo 68% (1 897 M€) no âmbito da Segurança Social (SS) e 32% (904 M€) no âmbito da Administração Central (AC). Porém, muito embora se verifiquem melhorias no reporte, continuam a existir medidas cujos montantes, por um lado, não estão devidamente autonomizados nos sistemas de reporte das entidades que os executam e, por outro lado, não se encontram integralmente refletidos.
- As melhorias identificadas no reporte da execução orçamental de setembro face ao de maio, foram designadamente:
- o aumento do nível de desagregação do reporte com a criação de 3 novas medidas orçamentais para distinguir as despesas da AC associadas à pandemia (que vieram completar as 2 medidas já existentes) e, ao nível da SS, com a identificação de forma autónoma das despesas de 16 medidas (oito que vieram completar as 5 já existentes e a criação de 3 novas medidas);
- a inclusão de estimativas sobre a perda de receita da SS por isenção total ou parcial de contribuições, bem como dados sobre a receita não cobrada, em resultado de moratórias.
- No entanto, permanecem as seguintes fragilidades:
- O impacto na despesa está subavaliado porque, relativamente à SS, não se incluem os valores despendidos com a prestação complementar de abono de família para crianças e jovens nem o valor pago à Cruz Vermelha Portuguesa no âmbito do protocolo celebrado com a SS.
- A autonomização deste reporte nos sistemas do Ministério das Finanças (no denominado SIGO), ao nível das despesas da AC, através das medidas orçamentais 095 a 099, continua incompleta ao não incluir as despesas cobertas por procedimentos aquisitivos iniciados antes da pandemia. Note-se que os valores reportados na execução nestas medidas cobrem apenas 61% da informação reportada na SEO (688 M€). Os restantes 39% de despesa (270 M€) resultam de informação complementar que não é confirmável através do SIGO. Para esta diferença contribui a ausência de reporte nas medidas referidas da execução orçamental por parte de 26 entidades do Ministério da Saúde (num total de 65 entidades).
- Os procedimentos e instruções às entidades da AC que reportam a execução orçamental (488 entidades) não foram suficientemente eficazes para evitar que apoios da mesma natureza fossem reportados em medidas distintas a inexistência de instruções sobre o âmbito específico das medidas 095 e 096 permitiu a sua utilização de forma discricionária (como é o caso dos apoios concedidos a entidades privadas, pelo Turismo de Portugal e pelo IAPMEI, que foram inscritos na medida 096, enquanto os concedidos pelo IEFP foram inscritos nas medidas já existentes antes da criação das medidas orçamentais COVID).
- A estimativa apresentada para a perda de receita por isenção total ou parcial do pagamento da taxa social única a cargo das entidades empregadoras que consta na SEO comporta limitações desde logo porque os dados apresentados pelo IGFSS não são coincidentes dificultando a sua verificação.
- Acresce que um reporte desta natureza, para aferir o impacto das medidas COVID nas contas públicas, não deve basear-se apenas na informação da execução orçamental limitada aos efeitos que se traduzam em fluxos financeiros (pagamentos e recebimentos). Pelo contrário, deve incluir também:
- os apoios provenientes de verbas comunitárias que, embora de natureza extraorçamental, se espera que venham a ter uma dimensão financeira muito relevante no âmbito dos apoios COVID (até setembro os apoios pagos pelo IAPMEI totalizaram 90 M€ e não constam na SEO);
- os valores resultantes da isenção de receitas ou do diferimento de prazos de pagamento, da despesa já contratada, mas ainda não paga bem como a informação relativa a outros custos como os que decorrem da sobreutilização de equipamentos (designadamente na saúde).
- O Tribunal verifica também que a monitorização das medidas, em sede da sua execução, está ainda limitada pelo facto de as medidas introduzidas pela AR e que alteraram a proposta de lei do orçamento suplementar, não terem sido refletidas nos respetivos mapas orçamentais de receita e despesa.
- De salientar que, já em 17 de fevereiro de 2021, o Ministério das Finanças emitiu instruções (Circular Série A da DGO n.º 1401) com o objetivo de ajustar os processos de recolha de informação relativa à execução orçamental associada à pandemia da COVID 19 e às medidas de recuperação económica e social. Este novo modelo de reporte aplicar-se-á a partir de março de 2021 e também à execução orçamental definitiva de 2020.
- Para além dos efeitos imediatos na execução orçamental, em termos de aumento da despesa e redução da receita, a resposta do Estado aos efeitos da pandemia também tem reflexos no aumento da dívida pública e das responsabilidades do Estado relativas a garantias. Neste contexto dá-se conta de que:
- As estimativas do ROE 2021 para o rácio da dívida em percentagem do PIB apontam já para um pico de 134,8% em 2020. Por sua vez, as necessidades líquidas de financiamento, previstas no orçamento suplementar, aumentaram 112% (mais 10 685 M€, do que o previsto no OE2020) e o financiamento líquido 134%, o que se traduz num aumento das emissões líquidas de 12 704 M€ por recurso, sobretudo, à emissão de OT.
Em 30 de setembro a dívida direta do Estado totalizava 262 912 M€, um acréscimo de 4,7% face ao final do ano anterior, por via do aumento da dívida de médio e longo prazos em 16 672 M€. No entanto, entre janeiro e setembro de 2020, registou-se uma redução nos juros da dívida direta do Estado (-329 M€ face ao período homólogo), confirmando o efeito da ação do BCE nos custos de financiamento e a política de troca de OT do IGCP.
- Neste período, com o objetivo de promover a liquidez das empresas, foram criadas 8 linhas de crédito bancário com garantia do Estado, até um limite de 13 000 M€, através do sistema nacional de garantia mútua e enquadradas no quadro temporário das medidas de auxílio estatal aprovado pela Comissão Europeia. Até 30 de setembro, o crédito bancário contratado ascendeu a 6 953 M€ (86% do total).
A 30 de setembro, as garantias do Estado (incluindo as garantias COVID-19 e outras prestadas em 2020 e em anos anteriores e deduzindo as garantias prestadas pelo Estado ao Fundo de Contragarantia Mútuo) ascendiam a 20 511 M€, um aumento de 20% face ao final de 2019.
- Independentemente das diferentes implicações de cada medida impacto direto na receita e despesa e, consequentemente, o aumento do défice orçamental, aumento da dívida pública ou dos custos futuros associados a responsabilidades contingentes com garantias todas devem, desde logo, ser identificadas e os riscos mitigados de forma diferenciada, permitindo o respetivo acompanhamento, gestão e avaliação. Em resultado do exame efetuado, o Tribunal formula recomendações com vista a reforçar a transparência do reporte das medidas e dos seus efeitos que, em grande medida, reiteram as formuladas no relatório anterior.
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